Det talas mycket om säker mat numera. Vi konsumenter tror kanske att myndigheterna testar och garanterar att all mat är säker. Eller så har vi intrycket att företagen och handeln själva ser till att endast de allra bästa ingredienserna får ingå i produkterna på butikshyllorna. Reklamen vill ju så gärna att vi som betalar ska tro på företagens påståenden men förtroendet hotas av alltför många skandaler.

Den moderna maten går igenom många steg innan den hamnar på vårt tallrik. Köper vi en djupfryst färdigrätt kan det stå ett antal märkliga ord i listan över alla ingredienserna. Brödet, potatissalladen, glassen eller chokladkakan är några exempel på produkter med väldigt långa och komplicerade ingrediensförteckningar. Vem har utformat reglerna för alla ingredienserna? Allt fler konsumenter, särskilt barn, drabbas av allergier. Då är det viktigt att kunna lita på dessa listor. Här behövs mer inflytande för konsumenterna!

Produktionen av vår mat regleras mer och mer av en internationell sammanslutning som de flesta av oss aldrig har hört talas om. Organisationen kallas Codex Alimentarius och spelar en viktig roll för konsumenter överallt, varje dag. Detta FN-organ fattar beslut om maten i våra butiker och restauranger. Codex bestämmer över internationell handel med livsmedel. På Codexmöten fattas dessutom beslut om vilken mat som inte får lov att säljas eller exporteras.

Sveriges Konsumenter i Samverkan vill med denna rapport förklara vad Codex är och granska dess komplicerade struktur, samt diskutera i vilken grad konsumenternas intresse är representerade och hur vi kan påverka besluten

Det började 1962

Codex Alimentarius Commission bildades 1962 av FN:s Food and Agriculture Organisation (FAO) och Världshälsoorganisationen (WHO). Namnet Codex Alimentarius är latin och betyder "regelboken om livsmedel".

Syftet med Codex är "att skydda konsumenternas hälsa och garantera redlighet i internationell handel med livsmedel".

Codexstandarder har blivit ett viktigt instrument för att lagar om livsmedel ska vara likadana i olika länder. Målet är att komma överens om en livsmedelslagstiftning som underlättar och befrämjar internationell handel. Tyvärr finns det många exempel på att gemensamma regler inte leder till att vår mat blir bättre i praktiken.

Vem litar på att den moderna maten verkligen är hälsosam och ofarlig? Oron inför alla nya påhitt är i många fall befogad. Vi lär av historien: DDT, PCB, kärnkraften - bestrålning av mat är tillåtet enligt Codex - och så nu senast debatten om hormoner och genteknik. Undra på att konsumenter ibland tvivlar, och kräver att få bättre insyn och inflytande.

Utvidgad roll på grund av WTO

Förr kunde länder fatta egna beslut om livsmedel. Detta var viktigt eftersom försörjningsfrågorna fortfarande var aktuella. Många minns hur mat ransonerades i krigstider och är oroliga för att landet inte ska klara sig om gränserna stängs igen, eller om handeln begränsas på grund av en oljekris.

Internationell handel har ökat kraftigt under de senaste decennierna. Allt fler länder vill vara med och konkurrera på marknaden med sina jordbruksprodukter. Sedan andra världskriget har regler om handel beslutats inom GATT. Reglerna för global handel stärktes i och med Uruguayrundan och de GATT-förhandlingar som ledde till Världshandelsorganisationen WTO:s avtal 1995. För första gången finns ett gemensamt regelverk som även styr handeln med livsmedel.

Numera är det alltså WTO-regler som gäller även i Sverige. WTO valde att ha Codexstandarderna som regelverk att falla tillbaka på för att undanröja onödiga handelshinder: det är en grundläggande målsättning med hela Världshandelsorganisationens arbete. Frågor om folkhälsa och etik har WTO däremot mycket svårt att hantera.

Codex faller dels under SPS-avtalet inom WTO som handlar om "sanitära och fytosanitära regler" och dels under TBT-avtalet om "tekniska handelshinder" (märkning). Att vi måste följa Codex står i Annex A i SPS-avtalet. SPS-avtalets artikel 2(2) slår även fast att lagstiftning måste vara grundad på vetenskapliga principer. Artikel 5(5) menar att länder ska sträva efter "enhetlighet" i lagstiftningen. Enligt artikel 5(7) får länder dock anta provisoriska regler om man anser att den vetenskapliga bevisningen är "otillräcklig".

Sverige gick med i EU 1995, samtidigt som WTO-avtalet trädde i kraft. Codex är numera det regelverk som Sverige liksom alla EU-länder måste rätta sig efter i livsmedelsfrågor. Detta innebär också att mat som följer dessa standarder ska kunna säljas och köpas fritt utan att hindras av godtycklig nationell lagstiftning. Om ett land försöker stoppa vissa varor kallas det handelshinder och det är egentligen inte tillåtet enligt WTO.

Vissa länder, särskilt u-länder som inte har en egen livsmedelslagstiftning, litar helt på Codexstandarder. I vissa fall har länder ansett att den egna lagstiftningen hotas av Codex. Ett exempel är handelskriget mellan USA och EU om tillväxthormoner i amerikanskt kött. Codex tillåter tillväxthormoner medan det är förbjudet inom EU. Detta har under de senaste åren fått stora handelspolitiska konsekvenser och minskat förtroendet för de globala reglerna.

Förbud mot import av en vara, på grund av konsumenternas oro eller oenighet bland forskare, får ofta stora ekonomiska konsekvenser. Därför ska Codex fatta beslut som alla kan acceptera, så kallad konsensus. Denna "harmonisering" är i många fall inte så enkel som det låter.

Medlemskap i Codex

Ett land kan bli medlem i Codex och skicka delegationer till Codexmöten samt till de olika kommittéerna. Sverige representeras i första hand av experter från Livsmedelsverket och Jordbruksverket. När man blir medlem i Codex accepterar man att följa besluten och att skriva om sina lagar så att de är identiska med eller inte bryter mot Codexstandarder.

Fler och fler länder har blivit medlem i Codex Alimentarius Commission i och med WTO-avtalet. Från början bestod Codex av 30 industriländer. Före 1989 års möte och innan Uruguayrundan inletts hade Codex 129 medlemmar. För närvarande räknar man med 157 medlemsstater som täcker 97% av jordens befolkning.

Att delta i Codexarbetet

Alla Codexmedlemmar kan delta i samtliga kommittéer som berör olika frågor. Vissa övergripande kommittéer, t. ex. märkningskommittén (med en så kallad horisontell inriktning som berör alla andra livsmedelsstandarder), är viktigare än andra. Möten då märkningskommittén samlas brukar ha fler deltagare än varukommittéerna, som bara behandlar speciella frågor om t. ex. fetter och oljor eller naturligt mineralvatten. Varukommittéerna har oftast en så pass speciell agenda att de oftast endast har deltagare med teknisk expertkunskap.

Tabell 1 visar hur deltagandet i Codexarbetet ökat under de senaste åren i takt med att dessa standarder blir allt viktigare i frågor som har med världshandel att göra.

TABELL 1: Antal deltagare vid Codexmöten

---------------------------------------------------------------------------------------------------

År Antal deltagare Länder Observatörer

1999 608 103 63
1997 459 83 38
1995 429 94 39
1993 259 70 27
1991 351 77 25
1989 281 56 29

---------------------------------------------------------------------------------------------------

Men... hur blir det med demokratin?

För att förankra besluten i Codex finns vissa rekommendationer. Alla medlemsländer ska hålla förberedande möten där man bjuder in folk som är intresserade av olika frågor. Dessa möten kallas National Codex Consultative Committees (NCCC). På detta sätt ska åsikter från olika grupper i samhället kunna föras fram innan ett land presenterar en egen linje vid ett Codexmöte. NCCC-möten ska också göra det möjligt för grupper som saknar en internationell paraplyorganisation att lägga fram sina åsikter. Ett annat syfte med att delta i ett NCCC-möte kan vara att man vill verka för att landets representanter driver vissa frågor aktivt vid Codexmöten.

I Sverige har detta system inte fungerat särskilt bra. NCCC-möten brukar alltid hållas i Uppsala och endast Livsmedelsindustrierna LI brukar närvara. Få svenska NGO-föreningar har råd att bevaka Codexarbetet effektivt. Ibland kräver det ett engagemang som sträcker sig över många år innan resultat uppnås. Däremot har Livsmedelsverket sett till att ett remissförfarande fungerar ganska bra. Sveriges Konsumenter i Samverkan svarar på viktiga Codexremisser som skickas ut av Livsmedelsverket. Vi lägger också ut våra synpunkter på vår hemsida på Internet.

De europeiska länderna har även möten då EU:s representanter diskuterar sina åsikter för att om möjligt samordna så att man kan driva en gemensam linje. Om det redan finns en gemensam lagstiftning, eller en gemensam EU-policy, brukar de olika EU-länderna låta EU sköta förhandlingarna vid Codexmöten. Då gemensamma regler finns inom EU kan Sverige inte driva en egen linje som avviker från EU:s. Detta kan vara frustrerande att höra. Som konsument kan man tycka att både svensk och europeisk lagstiftning behöver förbättras och att det demokratiska beslutsfattandet när det gäller livsmedel helt verkar ha åsidosatts.

Observatörer

Arbetet i Codex ska bygga på konsensusbeslut. Omröstning sker inte så ofta. Vid omröstningar gäller principen ett land - en röst, oavsett storlek, folkmängd eller makt. Medlemsländerna är helt och hållet ansvariga för beslut som fattas vid Codex. Varje medlemsland har rätt att uttrycka sin åsikt skriftligen samt genom att delta i möten. I vissa fall har ordföranden vid Codexmöten fattat alltför egenmäktiga beslut som kritiserats av många länder.

Andra grupper kan bjudas in till Codexmöten som observatörer. De som får denna status brukar vara internationella icke-statliga organisationer (INGO). För närvarande finns 111 sådana organisationer som kan delta vid Codexmöten.

Dessa grupper företräder olika sektorer med speciella intressen, som inte alltid har samma mål när det gäller livsmedelslagstiftning, se Tabell 2:

Tabell 2: Exempel på organisationer med observatörstatus i Codex

---------------------------------------------------------------------------------------------------

• Allmänna intresseorganisationer som inte är knutna till någon statsmakt och som erkänts av FN (t ex Consumers International, Pesticides Action Network, International Baby Food Action Network)
• Handelsorganisationer (t ex International Federation of Organic Agriculture Movements, International Dairy Federation, International Federation of Grocery Manufacturers)
• Yrkesorganisationer (t ex International Organisation for Standardisation, Association of Official Analytical Chemists)
• Intresseorganisationer (t ex Association of European Celiac Societies, World Federation of Advertisers, International Biotechnology Forum, International Chamber of Commerce)
• Andra som inte är Codexmedlemmar (t ex EU-kommissionen, Europarådet)

---------------------------------------------------------------------------------------------------

Reglerna för vem som kan få bli observatör är inte så tydliga utan följer de riktlinjer som redan finns för FAO eller WHO. Codex har under årens lopp utvidgat dessa regler. Fördelen är att många olika åsikter kan presenteras, men samtidigt riktas kritik mot att reglerna blivit alltför oklara och att godkännandeprocessen saknar insyn. Från konsumenthåll riktas kritiken mot att så många industriorganisationer får delta, medan konsumenterna endast företräds av några få organisationer.

1997 beslutades att man ska ta fram regler för hur fler internationella icke-statliga organisationer ska kunna bli observatörer, med tydliga klausuler om vilka rättigheter och skyldigheter som gäller.

Consumers International har under årens lopp etablerat sig som den viktigaste rösten för att bevaka konsumenternas intressen. Även Greenpeace har haft möjlighet att delta i vissa Codexmöten. Vissa fristående stiftelser har också observatörstatus.

Sveriges Konsumenter i Samverkan har deltagit vid flera Codexmöten, dels i den svenska delegationen, dels i Consumers Internationals delegationer.

Industrin dominerar

Ett grundläggande problem är balansen mellan grupper som företräder livsmedelsindustrin och grupper som företräder ideella (allmänna) intressen.

Här finns en dramatisk skillnad som gynnar dem som har ekonomisk möjlighet att skicka delegationer till Codexmöten. Bland de 111 organisationer som får delta är över 100 direkt knutna till industrin. Detta sker förvånansvärt öppet. Kontaktpersonen från en industrigrupp som kallar sig ISA (International Sweetener Association) kommer från Pepsi-Cola. Kontaktpersonerna från ILSI (International Life Sciences Institute) kommer från Ajinomoto, Monsanto, Procter & Gamble och Kellogg. Bakom IFFA (International Frozen Food Association) står en kontaktperson från Nestlé, o.s.v.

Vid det stora Codexmötet i juni 1999 deltog fyra anställda från det amerikanska genteknikföretaget Monsanto som observatörer.

Medlemsländerna kan också bjuda in observatörer som får delta i de nationella delegationerna. Här skiljer sig reglerna från land till land och från kommitté till kommitté. Vid mötet i juni 1995 bestod t. ex. USA:s delegation av 27 personer. Av dessa kom 14 personer från statliga myndigheter, 12 representerade handels- eller industriintressen och en person från en ideell (allmän) intresseorganisation. Vid Märkningsmötet 1997 bestod USA:s delegation av åtta personer från statliga myndigheter, 10 från industrin och tre från ideella organisationer. Den svenska delegationen har bara vid några få tillfällen haft med representanter från konsumentorganisationer och här finns en stor brist i systemet. Vid Codexmötet 1997 var Norge det enda land som bidrog med ekonomiska medel för att kunna ha med en konsumentföreträdare i sin delegation.

Codexkommissionen och kommittéerna

Codex styrs av en kommission bestående av medlemmar och inbjudna observatörer. Man träffas med två års mellanrum i Rom eller Geneve, där FAO respektive WHO har huvudkontor. Hela administrationen sköts från ett litet kontor i Rom. Det senaste mötet hölls i juni 1999 i Rom. Korta rapporter från möten har ibland publicerats i Livsmedelsverkets tidning Vår Föda.

Codexkommissionen har underkommittéer som förbereder alla ärenden. Vissa kommittéer är vilande, d v s de har slutfört sitt arbete. Dessa kan väckas till liv om standarder ska revideras. Codex har även regionala kommittéer som ska arbeta med frågor som särskilt berör vissa geografiska områden.

Allra viktigast för arbetet är exekutivkommittén som ansvarar för alla nya regelförslag. Det gäller särskilt den allmäna inriktningen i dagordningen, som nästa Codexmöte sedan ska anta. Exekutivkommittén har sex medlemmar som väljs från de olika geografiska områdena samt Codexkommissionens ordförande och vice ordförande. Vid exekutivkommitténs möten är inga observatörer tillåtna.

Hård kritik mot expertkommittéer

Codex ska i sin tur också ta hänsyn till expertkommittéerna från FAO och WHO i frågor som rör livsmedelstillsatser samt resthalter av bekämpningsmedel. Dessa kommittéer kallas Joint FAO/WHO Expert Committee of Food Additives (JECFA) respektive Joint Expert Meeting on Pesticide Residues (JMPR). Inga av dessa två kommittéer har någon konsumentrepresentant, och observatörer är sällan eller aldrig tillåtna vid deras möten. Enligt FAO och WHO beror detta på att "närvaron av observatörer vid dessa möten kan skapa en atmosfär av påtryckningar".

En undersökning från National Food Alliance i England visade att JECFA är särskilt drabbad av påtryckningar. Denna kommitté ska besluta om syntetiska tillsatser, färgämnen och sötningsmedel. Undersökningen citerade en amerikansk chefstoxikolog som sa att "om han skulle uppträda på samma sätt som en del av medlemmarna i JECFA rutinmässigt gör, skulle han sitta i fängelse nu".

Nästan alla E-nummer i våra livsmedel har maxgränsvärden som godkänts av JECFA på basis av företagens egna djurstudier, alltså inte på basis av oberoende vetenskapliga studier. Det inger inte förtroende.

Consumers International har utan framgång ifrågasatt denna inställning i samband med diskussioner om vilken roll internationella icke-statliga organisationer ska ha inom Codex. Både JECFA och JMPR hanterar frågor som blivit allt mer kontroversiella. Kan vi lita på att experterna vid dessa slutna möten verkligen tar hänsyn till vad som är bäst för konsumenternas hälsa? Det verkar snarast som om det är "business as usual" som gäller!

Beslut till slut?

Codex har en svår uppgift. Hela tiden kommer nya forskningsrapporter och dessutom många nya produkter. Dels behövs uppdatering och dels har vissa länder helt olika inställning till livsmedelslagstiftning. Under 1995 hölls en stor debatt i Codexkommissionen om principerna för hur beslut ska fattas. Efter intensiv diskussion beslutades att Codexstandarder och andra texter ska bygga på fyra grundprinciper. En av dessa grundprinciper kallas "sound science" (vetenskap). Man ska även ta hänsyn till något som kallas "andra legitima faktorer", men vad detta egentligen betyder har de olika länderna inte lyckats komma överens om.

Consumers International har lagt fram dokument som ifrågasätter hur Codex ska klara att ta hänsyn till dessa ganska motstridiga formuleringar, eftersom vetenskap egentligen aldrig kan vara absolut eller slutgiltig. Det är därför önskvärt att Codexbeslut i högre grad tar hänsyn till behovsprincipen. Dessutom finns en önskan från många länder, t ex Sverige, att ytterligare en princip, den så kallade försiktighetsprincipen, alltid ska vara utslagsgivande när det finns minsta tvivel om livsmedelssäkerheten. Men varken företag eller vissa länder tycks vara ett dugg intresserade av ett regelverk som verkligen skyddar konsumenterna genom att ta större hänsyn till dessa andra faktorer.

I april 1999 förkastade Codex förslaget att ta med försiktighetsprincipen i beräkningen i den riskanalys som ska göras när man sätter standarder för nya produkter, kemiska tillsatser eller andra ämnen.

Codexsystemet är uppbyggt med en stegprocedur som gör att arbetet går långsamt. Att ta fram standarder kan ta flera år. Tabell 3 visar strukturen:

Tabell 3: Codexbeslutens stegprocedur

---------------------------------------------------------------------------------------------------

• Steg 1
Någon av kommissionerna beslutar att utarbeta en ny standard och uppdrar åt en Codexkommitté att utföra arbetet
• Steg 2
Sekretariatet förbereder ett förslag till utkast till standard
• Steg 3
Förslaget sänds på remiss till regeringar och organisationer
• Steg 4
Sekretariatet vidarebefordrar kommentarerna till kommittén
• Steg 5
Förslaget förs till Codexkommissionen (eller exekutivkommittén) för att antas som utkast till Codexstandard
• Steg 6
Utkastet till standard sänds på remiss till regeringar, organisationer och observatörer
• Steg 7
Sekretariatet vidarebefordrar kommentarerna till kommittén som kan göra ytterligare tillägg
• Steg 8
Utkastet förs till kommissionen för att antas som en Codexstandard

---------------------------------------------------------------------------------------------------

En snabbprocedur finns om det brådskar med nya standarder, t ex om ny vetenskaplig information dyker upp, samt om det visar sig finnas problem som har med hälsorisker att göra. Även akuta problem med handel kan göra att man tillämpar snabbproceduren. I fall där man ska ändra existerande standarder kan snabbproceduren också tillämpas.

upp

Konsumentnytta

Vid Codexmötet om märkning 1997 försökte Consumers International och Norge driva frågan att grunden för alla beslut ska vara konsumentnyttan. Denna behovsprincip skulle kopplas till att konsumenterna har rätt till att få all den information som behövs för att man ska kunna fatta välgrundade beslut när man handlar mat. När det gäller märkningen av genmanipulerade livsmedel (GMO) är detta av mycket stor vikt. Vem har nytta av GMO med virusvektorer och antibiotikaresistenta markörgener? Kravet att få tillgång till information låter självklart men är kontroversiellt eftersom vissa länder ser lagstiftning om GMO-märkning som ett förtäckt handelshinder.

Många olika åsikter kan krocka med kravet på konsumentnyttan. Ett företag som producerar ett bekämpningsmedel och lägger fram vetenskapliga bevis för att en viss nivå av resthalter i maten inte är farligt, kan kräva att ett nytt, högre gränsvärde sätts av Codex. 1995 höjdes i det tysta det tillåtna Codexgränsvärdet för bekämpningsmedelsrester så att man ska kunna bespruta GMO-soja med glyfosat. För Sveriges del betyder det att vi tvingats acceptera 200 gånger mer rester av glyfosat i importerade GMO-sojabönor. Egna - hårdare - nationella regler skulle ha varit ett handelshinder.

I sådana fall, eller när det gäller rester av antibiotika eller tillväxthormoner i kött, menar Codex att man ska kunna fastslå högsta tillåtna gränsvärde (MRL), även om närvaron av dessa medel i vår föda inte fyller något konsumentbehov.

Codex och frihandel

När en Codexstandard formellt har antagits vid steg 8 ska den antas av varje land, som ska tillåta fri handel med alla varor som följer standarden. Ett land som inte kan acceptera standarden under några omständigheter har dock viss rätt att få göra undantag, men detta sker ytterst sällan. Om man inte kan enas i Codex om ett internationellt gränsvärde blir det däremot upp till varje land att fatta beslut som kanske bättre tar hänsyn till konsumenternas krav.

Konflikter kan alltså uppstå om Sverige har andra regler än omvärlden. Det utländska företag som vill exportera en vara som är förbjuden i Sverige kan vända sig till sitt lands regering, och få landet att driva handelstvisten i WTO. Om Sverige förlorar kan vi tvingas acceptera att företaget får sälja sin vara, eller måste vi betala kompensation till landet i fråga. WTO:s tvistlösningspanel, som består av jurister, kan även fastställa hur stor denna kompensation ska vara.

Konsumentskyddet står mot frihandelsintresset och allt fler varnar för att vi helt håller på att tappa kontrollen över livsmedelslagstiftningen. Kritiken mot Codex och den långsamma stegproceduren har växt under 1990-talet. Under 1999 krävde över 1100 föreningar i 87 länder att den nya WTO-rundan måste stoppas. Sveriges Konsumenter i Samverkan har även föreslagit att livsmedel helt lyfts ur WTO men vi verkar samtidigt för att stärka konsumentskyddet lokalt, nationellt och internationellt.

Konsumenterna ska få vara med!

Consumers International (CI) är en godkänd internationell organisation som representerar svenska konsumenternas röst i Codex. CI består av över 250 medlemsorganisationer från hela världen. Från Sverige deltar Konsument-Forum som ingår i Sveriges Konsumenter i Samverkan. Andra medlemmar är Konsumentverket samt Sveriges Konsumentråd.

CI har kontor i London och varje år träffas en Food Working Group, som deltar i CI:s Codexarbete. CI har deltagit särskilt aktivt i arbetet med de övergripande kommittéerna, t ex märkningskommittén, livsmedelshygienskommittén samt kommittén för livsmedelstillsatser och främmande ämnen. Vid mötet i december 1998 ägnade CI:s Food Working Group en hel dag åt WTO-konflikterna på livsmedelsområdet.

CI får inte vara med vid exekutivkommitténs möten. Sedan 1991 har Codex diskuterat frågan om hur man ska förbättra konsumenternas möjlighet att delta i och påverka Codexarbetet. Redan vid Codexmötet 1993 beslutades på CI:s inrådan att ett nära samarbete var önskvärt för att konsumenter ska få mer inflytande över Codexarbetet. Medlemsländerna fastslog även att samarbetet bör ökas på nationell nivå och föreslog att regeringar ser till att konsumentorganisationer får vara med och påverka viktiga beslut.

Ett mål som måste uppfyllas

Konsumenternas aktiva deltagande i Codexarbetet är ett mål som måste uppfyllas eftersom det står klart att industrins intresseorganisationer är kraftigt överrepresenterade. En annan orsak är att allt fler konsumenter bryr sig allt mer om vad de äter. Livsmedelsfrågorna debatteras allt mer och många använder Internet för att själva bilda sig en uppfattning om olika produkter. Kravet på bättre lagstiftning ökar i takt med att konsumenterna blir mer medvetna och kunniga.

Länder som inte har egna förberedande NCCC-möten med representanter från konsumentorganisationer har vid flera tillfällen uppmanats att börja anordna sådana möten. Men även om det finns vissa exempel på hur detta kan fungera, står det samtidigt klart att de flesta länderna helt saknar denna typ av samarbete. De konsumentorganisationer som kan och vill delta bör få ekonomiska resurser för Codexarbetet.

Särskilt stort är problemet i u-länder eller öststater där nybildade konsumentgrupper har svårt att göra sin röst hörd. Man får ofta inte ens tillfälle att träffa sina representanter och saknar möjlighet att diskutera frågor som ska tas upp på Codexmöten.

Vad är en INGO?

Vid Codexmötet i Geneve 1997 blev det mycket diskussion om hur internationella icke-statliga organisationer (INGO) ska kunna delta i Codexarbetet. De flesta delegationerna stödde förslaget att stärka konsumentorganisationernas roll. Särskilt Storbritannien och Norge påpekade att konsumenternas åsikter ofta är helt annorlunda än producenternas. Man betonade att det är viktigt att medborgarna inte får en känsla av att Codexstandarder påverkas i för hög grad av industrins intressen. Från konsumenthåll konstaterades att industrins inflytande redan är alldeles för starkt och dessutom ytterst kontroversiellt.

Det största problemet är förstås de ekonomiska resurserna, som i nuläget gör det näst intill omöjligt för konsumentorganisationer att delta aktivt i Codexarbetet. 1997 beslutade Codex att man ska börja leta efter donatorer i syfte att instifta någon form av fond. Förslaget att skapa en fond för att göra det möjligt för fler representanter från konsumentorganisationer att delta har ännu inte förverkligats. Consumers International slog 1991 fast att:

"...industrins grupper har haft så stora resurser att de kunnat Delta mycket aktivt i beslutsfattandet, vilket har lett till att deras intressen är väl tillgodosedda. Eftersom konsumentorganisationerna inte har liknande resurser måste medel avsättas för att skapa bättre balans mellan olika intressesfärer."

Är det meningsfullt?

Även om det är viktigt att uppmuntra medborgarna att delta på nationell och internationell nivå så finns andra avgörande strukturella problem som behöver åtgärdas för att ett sådant deltagande ska kännas meningsfullt. Främst handlar diskussionen om principerna som ska styra Codexarbetet. Dessa principer upplevs av många som alltför snäva, eftersom vetenskap fått så stor roll för beslutsfattandet. För att tala klarspråk är det ytterst tröttsamt att höra att företagens vetenskapliga bevis alltid väger tyngre än etik eller omsorg om människor, djur och natur.

Codexprinciperna betonar att märkning spelar en viktig roll både för att skydda konsumenternas hälsa och för att garantera rättvis handel. Men principen som kallas "sound science" (vetenskap) har ifrågasatts eftersom den kan förhindra att folk får tillgång till väsentlig information. Märkning är inte alltid vetenskapligt motiverad. I många fall säger ett kemiskt namn eller en förkortning inget väsentligt om tillsatsen i produkten. Diskussionen om varningstexter är mycket infekterad och många länder vägrar att ens ta upp frågan. Inom WTO finns dessutom regler som inte tillåter produkt- och processmärkning (PPM) om slutprodukterna är "identiska". Det är viktigt att experter på hälsa och säker mat kan fatta bra beslut trots handelsreglerna.

Det lönar sig att delta och protestera i Codex, men det tar tid och kan vara frustrerande. Sveriges Konsumenter i Samverkan lägger mycket tid på Codex. Det finns exempel både på misslyckande och framgång.

5 exempel på misslyckande och framgång

EXEMPEL 1: CODEX MISSLYCKAS MED GMO-MÄRKNING

Kommittén för livsmedelsmärkning (CCFL) hade i uppgift att utveckla regler för märkning av livsmedel som tagits fram med hjälp av genteknik. De misslyckades trots en stark opinion i de flesta länder för en obligatorisk märkning. Redan i nr 8/91 skrev Vår Föda om Codex och bioteknik:

"Mötet kom fram till att 'modern' bioteknik erbjuder stora möjligheter både kvantitativt och kvalitativt för framställning av nya livsmedel. Codexkommissionen godtog slutsatserna från expertmötet men anmärkte att en del konsumenter kan känna motstånd mot den nya tekniken av etiska eller andra skäl. Kommissionen uppdrog åt Codexkommittén för märkning att speciellt följa frågor om adekvat information till konsumenterna."

Ur Vår Föda 7/93 hämtar vi fortsättningen:

"Märkningskommittén skulle ge vägledning i frågan om hur konsumenterna kan informeras om att 'modern' bioteknik har använts. Kommittén noterade vidare att kommittén för tillsatser och kontaminanter diskuterat denna fråga. Det klargjordes då att märkning av tillsatser tillverkade med bioteknik uteslutande är en fråga för märkningskommittén. USA åtog sig att utarbeta ett dokument, som behandlar detta ämne, för cirkulation och kommentarer före nästa möte i märkningskommittén."

Sveriges Konsumenter i Samverkan konstaterade 1996 att Codex "döljer sanningar och information" eftersom man försökte förhindra att konsumenter fick veta om ett livsmedel var genmanipulerat eller ej. Samma år odlades för första gången GMO-grödor i USA som landets företag avsåg att exportera till andra länder. USA:s taktik var uppenbar. USA fördröjde Codexarbetet för GMO-märkning, samtidigt som man med alla medel påskyndade introduktionen av GMO inom jordbruket.

Flera av Codexdelegaterna påpekade vid märkningsmötet i april 1997 i Ottawa att det inte räcker att bara ta hänsyn till rekommendationerna om "sound science". Konsumenternas åsikter måste också vägas in. Delegationen från Norge uttryckte sin åsikt:

"De olika aspekterna som har med modern bioteknologi att göra handlar inte bara om information om produkternas karaktär. Det handlar också främst om att ta hänsyn till konsumenternas rätt att ha valmöjlighet, även om detta betyder att man måste utvidga principerna för märkning. Märkning är det enda sättet att se till att konsumenterna får förtroende för varorna."

Resultatet av alla dessa diskussioner blev att Codex inte gjort någonting alls för att besluta om märkningsregler för GMO. När EU 1998 trots allt införde obligatorisk GMO-märkning svarade USA genast med att lämna in en protest till Världshandelsorganisationen. Huvudskälet angavs vara att EU:s GMO-märkning inte var baserad på vetenskapliga fakta eller principer.

Diskussionen om märkning inleddes redan i början av 1990-talet. Det enda man enats om är definitionen av genetiskt modifierade organismer samt diskussionen om allergener, som flyttats upp till steg 5. Codex bildade även en speciell arbetsgrupp som möttes för första gången i februari 2000 för att diskutera genteknik. Det arbetet som går ut på att ta fram gemensamma riktlinjer för riskanalys har gått bättre. Sveriges Konsumenter i Samverkan har deltagit vid tre av dessa möten (i Japan).

EXEMPEL 2: TILLVÄXTHORMONER I KÖTT

Förmodligen fattade Codex sitt mest kontroversiella beslut någonsin när man 1995 på USA:s uppmaning tog en sluten omröstning i frågan om hormoner i kött. USA fick igenom sitt förslag om maxgränsvärden (MRL) för rester av tillväxthormoner i kött. Tack vare en sluten omröstning i Rom 1995 antog Codex en standard på Steg 8 om dessa maxgränsvärden. EU:s observatör kommenterade uppgivet omröstningen med orden:

"Det var beklagligt att ett sådant viktigt beslut fattades genom sluten omröstning, något som helt bryter mot Codexkommissionens beslut att öka insynen i Codexarbetet."

Bakom den heta debatten om principer ligger konflikter som berör frihandel och krav på tillgång till internationella marknader. Användning av tillväxthormoner i djuruppfödningen är inte tillåten inom EU, som heller inte accepterar import av amerikanskt kött, eftersom medlen är tillåtna i USA. När USA valde att driva på Codexprocessen för att sätta maxgränsvärden för hormonrester i kött, ledde det till ökad splittring och konflikt. USA argumenterade framgångsrikt att det inte fanns tillräckliga vetenskapliga bevis för att låga MRL-halter av hormonrester är farliga. EU höll ändå inte med, trots Codexbeslutet, och blev då ålagt att lägga fram bevis för att få förnya sitt förbud. USA anmälde EU till WTO och i flera komplicerade domar har WTO slagit fast att EU bryter mot sina åtaganden i WTO-avtalet. Resultatet har blivit ett sorgligt "handelskrig" mellan USA och EU.

Konsumenterna blir knappast lugnare av den här sortens beslut, som fattas högt över våra huvuden. WTO tar ingen hänsyn till konsumenternas eventuella oro, som kan ha många olika orsaker. Inom EU är ju oron stor när det gäller just köttprodukter efter skandalen med hur den brittiska regeringen hanterade galna ko-sjukan. Hormoner behövs verkligen inte eftersom världen redan har överproduktion och låga priser. Eftersom Codex ska vara vägledande för WTO-beslut minskar förtroendet för hela Codexprocessen om den inte fungerar. Medias bevakning och protesterna från konsumentorganisationer borde påverka Codex i högre grad.

EXEMPEL 3: VI STOPPADE BST!

En seger för konsumenterna blev mötet i juni 1999 då Codex lade frågan om det genmanipulerade mjölkhormonet BST (bovint somatotropin) på is. Denna fråga har gett upphov till en stor debatt inom Codex. Trots stor oenighet har USA under många år drivit BST-frågan för att försöka få medlet accepterat. Sprutorna med BST ska göra så att korna producerar mer mjölk. Många rapporter visar att detta leder till sjukdomar och juverinfektioner. Vissa tvivel finns också om mjölken förändras.

EU hävdar att vetenskapliga rön tyder på att användning av BST-hormon i mjölkproduktion leder till risker som inte tidigare beaktats. USA påpekar att frågor om djurhälsa inte hör hemma i Codexarbetet, som endast ska besluta om livsmedel, i detta fall mjölk. EU har försökt studera frågan om BST utifrån "de fyra principerna". Framför allt vill man ta hänsyn till hur principen om andra legitima faktorer kan påverka ett beslut som detta. EU har lyckats försvara förbudet mot BST tack vare avsaknaden av en Codexstandard, som annars skulle blivit avgörande om USA drev frågan i WTO.

Vi anser att det var konsumentorganisationerna som gick starkast ur BST-kampen. Genom att flera organisationer lade ut fakta på Internet blev det svårt för USA att fortsätta kräva att Codex skulle fastställa ett MRL-gränsvärde. Dessutom avslöjades att vissa vetenskapsmän i JECFA som granskat BST, tidigare varit anställda vid Monsanto, företaget som tillverkar BST. Även från Kanada, som inte tillåtit BST, kom en rad avslöjanden om mutförsök och andra oegentligheter som verkligen inte kunde kallas "sound science"!

EXEMPEL 4: ALLERGIKER FÅR BÄTTRE MÄRKNING

Ett område där Sverige och det nordiska samarbetet fungerat bra gäller märkningen för allergiker. Svensk lagstiftning har sedan länge haft en 5%-regel som innebär att sammansatta ingredienser i livsmedel måste märkas ordentligt. Om t ex en potatissallad innehåller majonnäs, måste majonnäsens alla ingredienser även stå på potatissalladens ingrediensförteckning. Om potatissalladen däremot innehåller mindre än 5% majonnäs behöver företaget inte skriva alla majonnäsens ingredienser. Sänkningen internationellt från 25% till 5% betyder att Sverige kan fortsätta med samma regler som tidigare. Nu diskuteras inom EU om man helt ska ta bort gränsen så att alla ingredienser ska märkas. Detta är en framgång av ett hårt lobbyarbete från svenska konsumentorganisationer.

Beslutet att sänka gränsen godkändes av Codexkommissionen i juni 1999 efter sex års arbete. Dessutom slog Codex fast att mjölk, ägg, fisk, skaldjur, nötter, jordnötter och soja m m alltid måste deklareras. Hade Codex valt att inte gå på den svenska linjen hade det visserligen varit möjligt för Sverige att behålla 5%-gränsen för svenskproducerad mat, men omöjligt att kräva att andra länder skulle specialmärka produkter som exporteras hit. Krav på sådan specialmärkning är nämligen inte tillåtet enligt WTO-avtalet.

En mycket märklig debatt om kosttillskott har pågått i Codex i flera år. Vissa länder vill införa hårda regler som begränsar handeln med dessa preparat. Andra länder har satt sig emot försöken att harmonisera reglerna och menar att konsumenterna själva har rätt att ta ställning till dessa produkter, och att de bör säljas fritt. Codex har fått ta emot tusentals brev och klagomål främst från oroliga hälsokosthandlare i denna fråga.

Vid Codexmötet i Berlin i juni 2000 kunde delegaterna inte gå med på det tyska förslaget som hade inneburit stora begränsningar när det gäller vitaminer och mineraler. Dessa populära kosttillskott får även i fortsättningen säljas som vanligt. Hundratals demonstranter marscherade i Berlin för att visa sitt missnöje med det tyska förslaget, som många menar gynnar läkemedelsindustrin på konsumenternas bekostnad. Delegationen från Norges regering höll ett kort tal till demonstranterna utanför byggnaden där Codex sammanträdde och sa bland annat: "Ni här ute representerar folket men det gör inte byråkraterna här inne!"

Slutsatser

Codexkommissionen har sedan 1995 stor betydelse för handel med livsmedel i hela världen. Alla standarder och regler baseras i stort sett endast på principen om "sound science" (vetenskap). Andra faktorer diskuteras men det är svårt för medlemsländernas experter att komma överens. Djurskydd eller etik räknas inte in bland de s k andra faktorer som ska ligga till grund för Codexbeslut.

I själva verket känner allt fler konsumentorganisationer oro över att deras synpunkter och åsikter inte får tillräckligt stor genomslagskraft i Codexarbetet. Vissa framsteg har gjorts vid de senaste Codexmötena men vi har ännu inte sett många konkreta resultat. När det gäller märkningen av GMO-livsmedel blev det ytterst tydligt att Codex hålls gisslan av amerikanska kommersiella intressen, utan hänsyn till en stark opinion i resten av världen.

Fortfarande vägrar vissa länder att ha NCCC-möten; det saknas konsumentrepresentanter i varukommittéerna; Codex har inte lyckats se vissa svåra frågor från konsumenternas perspektiv; fortfarande försvåras arbetet av brist på riskanalys och riskbedömning; och, slutligen, har Codex fattat flera beslut som tyder på att man främst vill befrämja global frihandel medan man struntar i konsumenterna som ska betala för och äta produkterna.

Det är tydligt att konsumenter måste få större inflytande i Codexarbetet. Konsumentorganisationer måste därför få ökad möjlighet och ekonomiska resurser att delta aktivt och effektivt vid Codexkommissionens olika möten. Syftet med Codex är att man ska skydda konsumenternas hälsa och det anser vi innebär att man måste ta hänsyn till konsumenternas åsikter. Det gäller nu att se till att målsättningarna blir verklighet genom att man i praktiken löser vissa utdragna tvister.

Källor:

Litteratur

• Cracking the Codex, 1993. (National Food Alliance Publication)
• This is Codex Alimentarius, 1994. (FAO, Rome)
• Codex Alimentarius 1995. (Livsmedelsverket)
• Hur definieras en 'erkänd internationell organisation'? Vår Föda nr 5, 1997. (Livsmedelsverket)
• Codex Alimentarius - in the consumer interest? Consumer Policy Review Vol. 7, number 4, 1997.
• Genteknikmärkning diskuterades i Codex, Livstecknet nr 4, 1998. (Livsmedelsverket)
• Codexkommittén för allmäna frågor, Vår Föda nr 7, 1998. (Livsmedelsverket)
• Consumers Push for Broader Codex Principles, World Consumer number 230, 1998. (Consumers International)
• Codex Committee on General Principles, Consumer 21 number 2, 1998. (Consumers International)
• Consumer Rights and the Multilateral Trading System: What needs to be done before a Millenium Round, 1999. (Consumers International)

Internet

Codex Alimentarius: http://www.codexalimentarius.net
FAO och WTO: http://www.fao.org/ur/faowto.stm
Livsmedelsverket: http://www.slv.se
Consumers International: http://www.consumersinternational.org
Sveriges Konsumenter i Samverkan: http://www.konsumentsamverkan.se

Copyright: Sveriges Konsumenter i Samverkan 2002
Citera oss gärna men ange källan!